未成年人监护现状堪忧

　　未成年人受侵害案增多

　　“爸爸，我错了，下次我再也不敢了。”这是13岁的倩倩生前给父亲郑东留下的最后一句话。今年3月18日晚，两次离异，跟女儿相依为命的郑东，因为女儿倩倩逃学一周，当天又迟迟不归而大为恼火。在当晚女儿回家后，醉酒后的他用钢管殴打女儿，致其吐血。尽管医院努力抢救，但由于伤势过重，19日凌晨1点左右，医生宣告倩倩死亡。日前，郑东因涉嫌故意伤害罪，被南京市秦淮区检察院批准逮捕。

　　悲剧不止这一起。2013年6月21日，南京市江宁区麒麟派出所民警走访辖区泉水新村居民乐燕时，发现其两个女儿(3岁和1岁)均饿死在家中。事件曝光后，公众对未成年人监护制度、政府部门职责履行等方面的问题提出质疑和讨论，使得该案迅速升温发酵，引起国人关注。而就在该案发生前不到一个月，江宁区刚发生过一起一名11岁男童在上学途中被泼硫酸伤害案件。

　　近年来，未成年人乞讨、无人管护、遭受家庭暴力的事件频频发生。2012年11月，贵州毕节5名流浪儿童因一氧化碳中毒死在垃圾箱内。2013年5月，河南省南阳市桐柏县一名56岁教师因性侵10多名留守儿童被逮捕。媒体报道的未成年人遭受伤害的案件逐年增多。据统计，仅南京市，2011年至2013年，检察机关办理的被害人为未成年人的刑事案件分别为96件131人，106件145人，115件132人。2014年1月至5月，已达到了37件48人，仅江宁区检察院就9件9人。而由检察机关办理的只是未成年人合法权益受侵害案件的一小部分。

　　实践中，更多的未成年人受侵害案件，由于构不成犯罪或者因为是自诉案件，而得不到及时有效的救助。因此相比对未成年人开展事后司法救助，完善未成年人监护制度更加重要。

　　监护缺乏明确的标准

　　“当前，法律对监护性质的规定并不明确。”南京市检察院未成年人刑事检察办公室主任余红说，“按照民法通则第18条第2款规定，"监护人依法履行监护的权利，受法律保护"。该条文把监护称为一项权利，即"监护权"。但是，作为一项权利，法条却用"履行"一词而不是"享有"来搭配。从法律对监护内容的规定来看，监护也不像一种权利，而更像一种职责。立法者似乎作出了模棱两可的规定。”余红认为，“这是现代法治理念与我国传统观念的矛盾在监护立法中的体现。在现代法治社会中，未成年人作为享有公民权利的个体，国家需要利用公权力和社会力量加强对未成年人的保护。但是按照我国传统观念，在家庭内部父母对未成年子女拥有绝对的支配权，而排斥公权力的干预。法治需求与传统观念的冲突，势必导致在解决问题时困难重重。”

　　“我国法律并没有明确规定监护监督主体和监督标准，导致出现问题后无人监督，也不知如何监督。”余红说，李家姐妹饿死前，公安机关、社区都发现存在监护人监护不力的情况，社区曾考虑到乐燕的家庭状况，给予其每月800元的经济救助。但是，救助金由乐燕领取后，是否用在孩子身上，社区却无力干预。刑法第260条又将虐待案件列入“告诉才处理”的案件范畴，导致只有出现了像“饿死女童”这样的惨痛后果之后，司法机关才会介入调查。

　　“在监护性质不明确的情况下，国家如何对监护行为进行监督成为难题。”南京市江宁区检察院副检察长马虹介绍说。

　　一方面，我国尚无专门的监督机构。按照民法通则及未成年人保护法的相关规定，监护人不履行监护职责或侵害被监护人合法权益的，应当承担责任。但是对于监护的监督主体，法律并没有明确规定，只是规定对侵犯未成年人合法权益的行为，“任何组织和个人”都有权予以劝阻、制止或向有关部门提出检举或控告。马虹认为，这种模糊的规定，看似对未成年人进行了全面保护，实则因缺乏可操作性而无法实现。

　　另一方面，国家也没有相应的监护监督机制。监护人的监护行为是否得当，法律并没有明确的认定标准。公权力在什么情况下可以介入，对失职的监护人应当采取什么措施，应当由谁来接替失职监护人承担监护责任，民政、公安以及司法等部门都没有清晰的认识。

　　饿死女童案发生后，有记者问当地民警:“如果父母不履行自己的监护职责，派出所有没有办法?”民警回答:“我们没有这个权力。他既不是罪犯又不是犯罪嫌疑人，我们到他家，没权力把他抓过来。”在儿童遭受家庭暴力案件中，警察介入后多是对家长批评教育，孩子只能跟父母再次回家。对此马虹解释说，公权力在介入家庭关系时，必须有一个明确的权限界定。在没有法律明确授权的情况下，公权力主动介入家庭关系有滥用职权之嫌，必将受到社会质疑。因此一般只有当监护人严重侵犯被监护人权益构成犯罪后，公安和司法部门才会介入。

　　社会救助力量微弱

　　“不仅国家对监护人怠于行使监护职责缺乏有效手段，对监护人无力承担监护职责的，也缺乏足够的社会救助。对未成年人社会化的救助体系，还远未形成。”南京市江宁区检察院检察长金波说。长期以来，对父母缺乏监护能力的未成年人，主要依赖民政部门救助，社区只是按照自身的条件进行自发的救助，而民间的力量更加微弱。前不久，南京社会儿童福利院设立弃婴安全岛，专门收治父母无力抚养的婴幼儿。结果在短短3个月内，就收到了近140名弃婴，严重超出了福利院的承受能力。

　　“必须尽快完善未成年人监护制度。”南京市检察院副检察长陆晓敏说，“要以"儿童最佳利益"原则和"国家亲权"理念为指导，加强国家对未成年人的立法保护。”

　　2013年9月，南京市检察院向南京市人大递交了《关于制定南京市未成年人保护条例的立法建议》，从四个方面提出了立法建议:一是明确监护人权利义务。特别是明确对监护人不当行使监护权的界定。二是设立监护变更制度。成立监护监督机构，细化监护监督的运行机制。三是设立儿童关爱中心。以民政部门为主导，设立国家监护机构，为未成年人提供救助。四是规定强制报告制度。要求学校、医院、司法等特定机关，在发现未成年人遭受侵害时，有义务向有关部门报告。

　　“制定完善未成年人监护干预政策，建立行政干预、司法干预衔接机制和保护服务网络，形成政府领导、部门联动、社会参与的工作机制。让无法得到家庭监护的困境未成年人得到政府和社会的帮助，是社会必须承担的责任。”陆晓敏说，“剥夺亲权并非法律的目的，但法律必须设定底线，没有人能够选择自己的父母，但是社会应运用法律保障所有人平安成长。”